藍圖漸次鋪開(kāi)，規劃引領(lǐng)綱舉目張

新藍圖、新氣象。全國國土空間規劃綱要繪就的嶄新藍圖，漸次在廣袤的華夏大地上舒展開(kāi)來(lái)。

規劃引領(lǐng)，綱舉目張。“五級三類(lèi)”國土空間規劃取得決定性進(jìn)展，形成法定化的國土空間開(kāi)發(fā)保護藍圖，為推進(jìn)城鄉融合和區域協(xié)調發(fā)展提供強勁支撐。

使命所在，行必有成。在國家空間治理體系中，國土空間規劃的基礎性地位逐步確立。面對生態(tài)文明建設“多規合一”的改革需求，自然資源部門(mén)交出了無(wú)愧于新時(shí)代的答卷。

堅定改革信心

形成法定化國土空間開(kāi)發(fā)保護藍圖

黨中央、國務(wù)院高度重視國土空間規劃工作。習近平總書(shū)記指出，“國土是生態(tài)文明建設的空間載體”“從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間格局設計好。”

2023年，我國首部“多規合一”的國家級空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021－2035年）》全面落實(shí)，各級各類(lèi)國土空間規劃編制實(shí)施取得積極進(jìn)展。截至目前，江蘇、廣東、寧夏等16個(gè)省（區、市）國土空間規劃獲國務(wù)院批復。市縣級國土空間總體規劃均已編制完成，正在抓緊按程序報批。其中，江蘇、廣東、寧夏、江西、山東、海南、山西7省（區）由省（自治區）政府批準的市級國土空間總體規劃已全部經(jīng)省（自治區）政府批準；江蘇、廣東、海南已批準部分縣級國土空間總體規劃。

在總體規劃指引下，自然資源部進(jìn)一步明確詳細規劃改革方向，指導各地面向全域、面向實(shí)施、面向存量，分區分類(lèi)編制實(shí)施國土空間詳細規劃。全國20多個(gè)省份細化出臺詳細規劃政策文件或標準規程，總體規劃的宏大愿景逐級傳導到街區，到鄉村，影響并改變著(zhù)我們的生活。

在詳細規劃改革中，南京構建了國土空間“全流程”閉環(huán)管理機制，實(shí)現全要素精細化詳細規劃管控。以“調查—規劃—規劃條件—審批—登記”全鏈條業(yè)務(wù)數據治理，客觀(guān)反映該市教育、文化、體育、養老、醫療衛生等社會(huì )民生和公共服務(wù)領(lǐng)域現狀，服務(wù)于詳細規劃編制，促進(jìn)城市功能結構優(yōu)化和空間品質(zhì)提升。

廈門(mén)開(kāi)展了立體空間全要素數據調查、建庫和平臺建設，初步實(shí)現數字化管理從“重保護開(kāi)發(fā)利用”到覆蓋整治、修復等各類(lèi)空間行為管控。對于需要加強歷史文化保護和微更新的老城區，依托平臺數據庫明晰保護和更新要求，輔助規劃設計，生成詳細規劃附加圖則；對相對穩定的建成區，完善平臺對社區生活圈系列指標監測評估，深化詳細規劃編制中對社區規劃的研究等。

落實(shí)總體規劃傳導要求，國土空間專(zhuān)項規劃支撐國土空間開(kāi)發(fā)保護格局構建。2023年2月，《長(cháng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區國土空間總體規劃（2021－2035年）》獲國務(wù)院批準，為該區域將生態(tài)優(yōu)勢轉化為發(fā)展優(yōu)勢筑牢空間基礎。隨著(zhù)長(cháng)江經(jīng)濟帶（長(cháng)江流域）、黃河流域、京津冀、海岸帶及近岸海域、成渝地區雙城經(jīng)濟圈等專(zhuān)項規劃相繼“著(zhù)陸”，國土空間規劃體系對區域重大戰略的支撐和保障能力將進(jìn)一步提升。山西、寧夏、安徽等25地按照深化“多規合一”改革要求，將專(zhuān)項規劃管理納入重點(diǎn)工作統籌部署，建立從統籌編制、審核銜接、上圖入庫、實(shí)施傳導到動(dòng)態(tài)維護的專(zhuān)項規劃全過(guò)程管理制度，落實(shí)國土空間唯一性要求。

技術(shù)標準體系，支撐國土空間規劃落地。全國自然資源與國土空間規劃標準化技術(shù)委員會(huì )（TC93）及其國土空間規劃分技術(shù)委員會(huì )（SC4）成立以來(lái)，積極研制國土空間規劃編制、綜合防災、城市設計、社區生活圈、歷史文化遺產(chǎn)保護等方面的規劃技術(shù)標準，加上新近發(fā)布的《國土空間歷史文化遺產(chǎn)保護規劃編制指南》《主體功能區優(yōu)化完善技術(shù)指南》等，已發(fā)布12項國家標準和行業(yè)標準，另有20余項標準“在途”，由基礎通用、編制審批、實(shí)施監督、信息技術(shù)四方面構成的國土空間規劃技術(shù)標準體系日益完善。

隨著(zhù)國土空間規劃體系重構，行業(yè)管理逐步理順，行業(yè)共識廣泛凝聚，學(xué)科和人才隊伍建設持續加強。2023年大部分省級規劃學(xué)會(huì )、協(xié)會(huì )歸隊入列，原城鄉規劃、土地規劃、測繪、海洋、信息化等多領(lǐng)域人才隊伍不斷融合。規劃編制甲級資質(zhì)單位發(fā)展至794家，注冊規劃師隊伍壯大至4．6萬(wàn)人。國家中長(cháng)期和“十四五”科技規劃中部署“國土空間規劃智能化技術(shù)”“新型城鎮化科技”等國土空間規劃科技攻關(guān)重點(diǎn)項目。北京大學(xué)、同濟大學(xué)等高校開(kāi)設國土空間規劃專(zhuān)業(yè)或增設國土空間規劃專(zhuān)門(mén)方向，一批高校開(kāi)設了國土空間規劃相關(guān)課程并優(yōu)化調整了培養方案和課程體系。學(xué)術(shù)研討會(huì )、主題論文征集、設計挑戰賽等活動(dòng)相繼舉辦，學(xué)術(shù)交流空前活躍。

發(fā)揮比較優(yōu)勢

主體功能區戰略制度融入規劃體系

習近平總書(shū)記強調，“要完善國土空間規劃，落實(shí)好主體功能區戰略”。黨的二十大報告在“促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展”的部分強調“健全主體功能區制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”。

將主體功能區戰略全面融入“五級三類(lèi)”國土空間規劃體系，對于深化“多規合一”改革意義重大。立足資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、戰略區位等綜合比較優(yōu)勢，劃定具有某種特定主體功能的地域空間單元并實(shí)施差別化管控，推動(dòng)區域差異化協(xié)調發(fā)展，是構建國土空間開(kāi)發(fā)保護新格局的重要內容。全國國土空間規劃綱要明確提出新時(shí)期主體功能區戰略格局優(yōu)化方向，在農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)生態(tài)功能區、城市化地區基礎上，疊加確定邊境地區、能源資源富集區、歷史文化資源富集區等其他功能區域，明確配套政策制度、實(shí)施監督等完善要求，并強調加快構建主體功能綜合布局。

“三區三線(xiàn)”全面劃定，讓主體功能區戰略精準落地，三條控制線(xiàn)成為地方調整經(jīng)濟結構、規劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮化不可逾越的紅線(xiàn)。自然資源部分別針對生態(tài)保護紅線(xiàn)、城鎮開(kāi)發(fā)邊界的管理發(fā)布政策文件，嚴格生態(tài)保護紅線(xiàn)內人為活動(dòng)管控，強調合理安排城鎮開(kāi)發(fā)邊界內增量空間使用節奏，明確局部?jì)?yōu)化的規則，指導地方制定出臺管控細則，共同完善“三區三線(xiàn)”動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，《主體功能區優(yōu)化完善技術(shù)指南》進(jìn)一步明確了在國土空間規劃中落實(shí)傳導主體功能區戰略的技術(shù)要求。

當前，各級自然資源部門(mén)按照全國國土空間規劃綱要確立的主體功能區戰略格局優(yōu)化要求，結合各級各類(lèi)國土空間規劃編制實(shí)施，完善主體功能區戰略，細化主體功能分區并推動(dòng)逐級傳導。其中，已批復的省級國土空間規劃，均明確了省域主體功能區戰略格局和重點(diǎn)區域指引，合理優(yōu)化農產(chǎn)品主產(chǎn)區、重點(diǎn)生態(tài)功能區、城市化地區空間布局，以縣級行政區為單元確定國家級、省級主體功能區名錄。

市縣層面，則注重實(shí)現主體功能區空間布局的法定化和精準化。市縣總體規劃正在縣級行政區主體功能定位基礎上，探索以鄉鎮為單元明確主體功能定位。與此同時(shí)，確定鄉鎮發(fā)展方向，將使財政轉移支付等關(guān)鍵政策投放更加精準，方便地方依據主體功能定位劃定規劃分區，細化空間準入要求。

以浙江省衢州市開(kāi)化縣依據主體功能定位優(yōu)化行政和管理體系的實(shí)踐為例。該縣以重點(diǎn)生態(tài)功能區建設為導向，將分散在各部門(mén)相同、相近和相關(guān)的職能進(jìn)行整合，構建了“大經(jīng)貿、大文旅、大衛生、大市場(chǎng)、大執法”的組織架構。同時(shí)，依據主體功能定位優(yōu)化鄉鎮行政區劃，按照細分類(lèi)型明確鄉鎮功能定位，優(yōu)化整合地理相近、功能相似的鄉鎮，從而推動(dòng)差異化發(fā)展。以發(fā)展為驅動(dòng)優(yōu)化縣域空間布局，讓開(kāi)化城鄉發(fā)展駛上快車(chē)道。

做好有機銜接

規劃與自然資源管理政策接續發(fā)力

習近平總書(shū)記強調，“城市發(fā)展不能只考慮規模經(jīng)濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。”

以新安全格局保障新發(fā)展格局，是新征程上順應世界之變、時(shí)代之變、歷史之變的必然要求。自然資源領(lǐng)域，將國土空間規劃體系與現有自然資源管理政策有機銜接，釋放疊加效應，從而整體提升空間治理能力和治理水平。

規劃“一張圖”系統應用在項目布局選址中，可以將耕地保護、節約集約、生態(tài)保護、安全防護等空間需求，在國土空間規劃“一張圖”上統一協(xié)調落實(shí)。

“蘭考至原陽(yáng)高速公路蘭考至封丘段項目的選址選線(xiàn)工作，從廳里提前介入到預審批復，只用了17天。”河南省自然資源廳用途管制處負責人談道。省級用途管制部門(mén)提前介入選址選線(xiàn)階段，充分利用國土空間規劃“一張圖”實(shí)施監督信息系統，可以指導項目單位依據規劃科學(xué)合理確定用地位置與規模，在短時(shí)間內優(yōu)化項目設計。

不僅僅如此，規劃與政策有機銜接在多領(lǐng)域深入融合。

各地依據詳細規劃、村莊規劃分別確定城鎮、鄉村內部規劃用途和用地結構，推動(dòng)存量建設用地盤(pán)活利用，促進(jìn)縣鎮域統籌鄉村人口和經(jīng)濟的合理空間布局。

以“多規合一”為基礎的規劃用地“多審合一、多證合一、多驗合一、多測合一”改革，持續助力改善營(yíng)商環(huán)境，向市場(chǎng)釋放改革紅利。根據規劃編制報批工作進(jìn)展，自然資源部明確不同階段用地用海審批的規劃依據，保障各類(lèi)建設項目依法依規順利報批。2023年，《關(guān)于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》明確了報批城鎮用地農用地轉用和土地征收應符合國土空間總體規劃、詳細規劃和土地使用標準，并按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》明確土地規劃用途和建設項目用地類(lèi)型。

自然資源部門(mén)會(huì )同林草部門(mén)統籌確定規劃造林綠化空間，并落實(shí)到同級國土空間規劃“一張圖”上，作為帶位置安排造林綠化任務(wù)的主要依據。

為推動(dòng)保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施“三大工程”，自然資源部積極制定國土空間規劃和用地保障配套政策，對選址布局、用途管制、用地計劃等進(jìn)行細化安排，并在此基礎上組織學(xué)習研討和現場(chǎng)教學(xué)。

“這里剛改造的農家院子，平時(shí)用于發(fā)展康養、休閑產(chǎn)業(yè)，應急時(shí)可轉化為隔離場(chǎng)所，滿(mǎn)足應急隔離、臨時(shí)安置、物資保障等需求。”北京市平谷區南獨樂(lè )河鎮南山村“平急兩用”新型鄉村社區試點(diǎn)是現場(chǎng)教學(xué)點(diǎn)之一。經(jīng)過(guò)統一規劃建設，南山村在保留傳統鄉村肌理的同時(shí)配套醫療、污水及垃圾處理等基礎設施，可提供900～1000間符合標準的應急保障用房。

引領(lǐng)城鄉建設

塑造高質(zhì)量發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢

習近平總書(shū)記指出，“要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。”

規劃的根本目的和基本功能，是在統籌發(fā)展和安全的基礎上，引導實(shí)現更好的發(fā)展。各級各類(lèi)國土空間規劃，尤其是作為實(shí)施開(kāi)發(fā)建設、整治更新、保護修復活動(dòng)法定依據的詳細規劃，正在優(yōu)化城鄉空間結構、完善功能配置、激發(fā)發(fā)展活力的進(jìn)程中創(chuàng )造價(jià)值、塑造動(dòng)能。

作為鄉村地區的詳細規劃，村莊規劃是各項鄉村建設活動(dòng)的法定依據。“多規合一”的實(shí)用性村莊規劃在對鄉村建設的引領(lǐng)中，注重縣域統籌，整合空間資源以形成鄉村發(fā)展新動(dòng)力；注重挖掘空間潛力，立足資源資產(chǎn)等現狀調查，優(yōu)化空間布局，盤(pán)活鄉村存量用地；注重鄉村空間設計，統籌設計“山水路林村”等大地景觀(guān)。

在城市，持續的城市更新行動(dòng)同樣需要加強規劃統籌，需要將城市更新納入國土空間規劃體系，需要在規劃與土地政策的緊密融合中將“人民城市人民建、人民城市為人民”貫穿始終。

以武漢為例。在完成全域國土空間功能區體系研究的基礎上，武漢通過(guò)全覆蓋的“功能區片—功能單元”傳導落實(shí)國土空間總體規劃戰略目標，對不同功能類(lèi)型的區片、單元實(shí)行差異化、精準化的功能、用途引導和管控。城市更新單元在劃定上充分對接了國土空間功能區片、單元的范圍、功能定位和產(chǎn)業(yè)導向。其中，歷史保護類(lèi)更新單元在規劃指引和單元實(shí)施方案編制后，以“土地整理＋房屋留改＋歷史文化保護挖掘＋產(chǎn)業(yè)集聚培育”的“留改”不動(dòng)產(chǎn)儲備模式，探索靈活多元的資產(chǎn)供應方式，為城市高質(zhì)量發(fā)展塑造新動(dòng)能，打造新優(yōu)勢。

在各地豐富實(shí)踐的基礎上，自然資源部發(fā)布支持城市更新的規劃與土地政策指引，指導各級各類(lèi)國土空間規劃的編制根據城市發(fā)展的階段特征和推進(jìn)城市更新的要求，著(zhù)力完善規劃內容和管理程序，將有關(guān)城市更新的國土空間規劃要求納入規劃“一張圖”系統進(jìn)行管理。各地因地制宜探索適應城市存量空間更新的規劃方法以及規劃和土地政策，推進(jìn)城市更新高質(zhì)量落地實(shí)施。

針對近年來(lái)規劃實(shí)施違反上位規劃、突破詳細規劃核定規劃條件、對未經(jīng)規劃許可擅自建設行為疏于監管、不動(dòng)產(chǎn)登記辦理不規范、違法用地查處不到位等問(wèn)題，自然資源部于2023年11月印發(fā)《關(guān)于加強和規范規劃實(shí)施監督管理工作的通知》，從依據法定規劃實(shí)施用途管制、規范規劃條件設置、嚴格規劃許可管理、加強監測評估和監督檢查四個(gè)方面對規劃實(shí)施各環(huán)節提出工作要求，著(zhù)力防范化解風(fēng)險，提高城市規劃建設治理水平。

山長(cháng)水闊不辭其遠，風(fēng)摧雨折不改其志。2023年，中國在不斷戰勝風(fēng)險挑戰中爬坡過(guò)坎，取得了沉甸甸的收獲。隨著(zhù)各級各類(lèi)國土空間規劃落地實(shí)施，“多規合一”改革紅利將持續釋放，推動(dòng)國土空間開(kāi)發(fā)保護格局美好藍圖成為現實(shí)。