近年來(lái)，自然資源部持續做好海域資源要素保障，促進(jìn)海洋經(jīng)濟平穩增長(cháng)。與此同時(shí)，隨著(zhù)海洋開(kāi)發(fā)利用的深度和廣度不斷拓展，近海傳統和新興海洋產(chǎn)業(yè)用海需求持續增大，海域空間資源的稀缺性日益凸顯，海域空間的立體開(kāi)發(fā)和綜合利用的現實(shí)需求迫切。

11月20日，自然資源部在京舉行例行新聞發(fā)布會(huì )，會(huì )上發(fā)布了《自然資源部關(guān)于探索推進(jìn)海域立體分層設權工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），對海域立體分層設權工作中涉及的國土空間規劃、海域使用論證、用海審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導和規范。

深化海域物權制度建設的有益探索

根據《中華人民共和國海域使用管理法》規定，海域空間范圍包括內水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。

現行的海域管理制度體系主要基于海域“平面”管理，同一海域空間范圍內僅設置一個(gè)海域使用權，海域空間資源的立體性和多功能性未得到有效發(fā)揮，部分區域的空間資源浪費較為嚴重。為充分發(fā)揮海域資源效益，緩解行業(yè)用海矛盾，逐步完善海域資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，有必要盡快探索開(kāi)展海域立體分層設權。

目前，沿海已有不少地方開(kāi)展了一些工作，對于養殖、跨海橋梁、溫排水、海底電纜管道等與其他用海活動(dòng)互不排斥或影響有限的用海，進(jìn)行了立體分層設權的實(shí)踐。例如，河北、浙江、廣西、海南、遼寧等省份已先后出臺了海域立體分層設權的政策文件，為國家層面出臺規范性文件奠定了一定的工作基礎。

此前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》，均明確提出“探索海域使用權立體分層設權”要求。自然資源部在專(zhuān)題調研、充分征求有關(guān)部門(mén)和社會(huì )公眾意見(jiàn)的基礎上，制定出臺了《通知》。

《通知》的印發(fā)，是深化海域物權制度建設的一次有益探索，將推動(dòng)海域管理模式從“平面”向“立體”、從“二維”向“三維”的轉變，對于促進(jìn)海域資源節約集約利用和有效保護、推動(dòng)海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、加強海洋生態(tài)文明建設具有重要意義。

準確把握海域立體分層設權工作總體要求

自然資源部組建以來(lái)，始終高度重視海域管理工作，堅持立足自身職責，強化政策供給。《通知》的出臺，是自然資源部堅持問(wèn)題導向和需求導向，對海域綜合立體開(kāi)發(fā)的政策需求的及時(shí)回應。

《通知》就準確把握海域立體分層設權工作提出了3方面總體要求。一是堅持依法依規、穩妥有序。各地要以有關(guān)法律法規為依據，綜合考慮社會(huì )發(fā)展水平和管理工作需要，有序推進(jìn)海域立體分層設權工作，有效保障海域使用權人合法權益。

二是堅持節約集約、生態(tài)優(yōu)先。以海洋資源環(huán)境承載力為基礎，統籌兼顧海域立體開(kāi)發(fā)實(shí)際需求和生態(tài)影響，嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)，落實(shí)生態(tài)用海要求，全面提高海域資源利用效率。

三是堅持分類(lèi)管理、科學(xué)兼容。分類(lèi)實(shí)施海域立體分層設權，優(yōu)先保障海域主導功能，合理確定兼容功能，確保各類(lèi)用海活動(dòng)影響和風(fēng)險可控，著(zhù)力提升海域資源精細化管理水平。

《通知》明確，在不影響國防安全、海上交通安全、工程安全及防災減災等前提下，鼓勵對跨海橋梁、養殖、溫（冷）排水、海底電纜管道、海底隧道等用海進(jìn)行立體分層設權，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)存在沖突的除外。完全改變海域自然屬性的填海，排他性較強或具有安全生產(chǎn)需要的海砂開(kāi)采等開(kāi)發(fā)活動(dòng)不予立體分層設權。其他用海活動(dòng)經(jīng)嚴格論證具備立體分層設權條件的，也可進(jìn)行立體分層設權，為地方推進(jìn)不同類(lèi)型用海活動(dòng)探索開(kāi)展海域立體分層設權預留政策“接口”。

指導和規范海域立體分層設權

《通知》在總結已有實(shí)踐的基礎上，對海域立體分層設權工作中涉及的國土空間規劃、海域使用論證、用海審批、不動(dòng)產(chǎn)登記、海域使用金征收等方面予以指導和規范，主要集中在以下幾個(gè)方面。

一是加強國土空間規劃對立體分層設權用海的引導和約束。《通知》要求各地編制海岸帶空間專(zhuān)項規劃，應統籌考慮海洋資源環(huán)境承載力和用海實(shí)際需求，遵循上級和同級國土空間總體規劃，對海域立體開(kāi)發(fā)提出具體的指導和管理要求，海洋功能分區要明確海域的主導功能、兼容功能以及可兼容的用海活動(dòng)。

二是加強立體分層設權項目用海海域使用論證。《通知》明確要重點(diǎn)論證海域立體開(kāi)發(fā)利用的必要性和可行性，分析不同用海活動(dòng)之間的兼容性、用海空間范圍及用海期限的合理性、不同用海主體及周邊利益相關(guān)者協(xié)調可行性。

三是規范立體分層設權項目用海審批和不動(dòng)產(chǎn)登記。在用海審批方面，《通知》強調在已設定海域使用權的海域進(jìn)行立體分層設權，應與原海域使用權人協(xié)商一致達成協(xié)議后按程序辦理用海手續。在未設定海域使用權的海域，經(jīng)審查具備海域立體分層設權可行性的，可按照立體分層設權的管理要求進(jìn)行審批或出讓?zhuān)鞔_海域空間范圍信息。在不動(dòng)產(chǎn)登記方面，《通知》明確申請人在辦理海域立體分層設權不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)，應提交的具體材料。在已確權登記的海域進(jìn)行立體分層設權的，應當先辦理原海域使用權的變更登記，再辦理新設海域使用權的首次登記。《通知》同時(shí)明確各地可根據實(shí)際，優(yōu)化審批和登記程序及要求。

四是規范立體分層設權項目用海海域使用金征收。立體分層設權的項目用海，按照“一物一權、一證一繳”的方式征收海域使用金，同一海域立體分層設權的每一個(gè)項目，均視為獨立的征收對象，依據其用海方式，分別按規定征收海域使用金，不得違規減免海域使用金。為充分調動(dòng)已確權項目立體分層設權的積極性，《通知》明確指出，《調整海域無(wú)居民海島使用金征收標準》施行前已設立的海域使用權，因立體分層設權需完善空間范圍信息的，不屬于用海方案調整，仍執行原海域使用金征收標準。