2017年3月26日至4月7日，國家管轄海域外生物多樣性（BBNJ）養護與可持續利用協(xié)定第三次預委會(huì )在美國紐約聯(lián)合國總部舉行。會(huì )議旨在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下，就BBNJ問(wèn)題擬定相關(guān)草案要點(diǎn)，并向聯(lián)大提出實(shí)質(zhì)性建議。來(lái)自100多個(gè)成員國、政府和非政府組織參加了會(huì )議。

一、協(xié)定談判的基礎----聯(lián)大69/292號決議

2015年聯(lián)大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權范圍：談判進(jìn)程不應損害現有有關(guān)法律文件和框架以及相關(guān)的全球、區域和部門(mén)機構；談判和談判結果不可影響參加《公約》或任何其他相關(guān)協(xié)議的締約國和非締約國在這些文件中的法律地位；同時(shí)強調應以“協(xié)商一致”方式就實(shí)質(zhì)性事項達成協(xié)議。該項決議明確了BBNJ是在《聯(lián)合國海洋法公約》制度框架下的定位，這就意味著(zhù)談判必須符合《公約》的目的、宗旨、原則和精神，不能損害《公約》的完整性和微妙平衡，亦不能減損各國依《公約》享有的航行、科研、捕魚(yú)等方面的權利和義務(wù)。

BBNJ協(xié)定討論問(wèn)題的地理外延是相對清楚的，除部分海域的外大陸架仍有待聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì )明確外，國家管轄外海域在地理上就是公海和國際海底區域（《公約》規定的“區域”）。地理外延明確了，那么BBNJ協(xié)定的管理對象成為談判的核心問(wèn)題，這一問(wèn)題的討論也構成了全面達成共識的基礎。

聯(lián)大69/292號決議本質(zhì)上主要是對BBNJ的管理范圍做出了相當嚴格的限定。強調“特別是作為一個(gè)整體的全部海洋遺傳資源的養護和可持續利用”，把遺傳資源確定為協(xié)定討論的核心。海洋遺傳資源當然包括魚(yú)類(lèi)種群，但現有的全球性、區域和分區域漁業(yè)組織的協(xié)定、機制或安排已經(jīng)基本覆蓋了全球的主要漁業(yè)活動(dòng)。如果不加以厘清，必然會(huì )產(chǎn)生兩者在管轄對象上的重疊與沖突。認識到以上問(wèn)題，BBNJ第二次預委會(huì )提出了新的“主席問(wèn)題清單”，包括海洋遺傳資源及其惠益分享、劃區管理工具及海洋保護區、環(huán)境影響評價(jià)、能力建設及技術(shù)轉讓以及跨領(lǐng)域問(wèn)題。談判力圖將管理對象議題逐漸聚焦在海洋生物遺傳資源上。這是相當理智的選擇，因為《公約》在海洋生物遺傳資源上沒(méi)有做出明確的規定，新協(xié)定應當作為對《公約》的補充和完善，以填補這一空白，這也是BBNJ談判能夠順利推進(jìn)的基礎。不幸的是，在本次會(huì )議上這一共識受到了挑戰，管理對象是否應包括魚(yú)類(lèi)這一問(wèn)題在本次談判中凸顯，談判基礎產(chǎn)生了動(dòng)搖。經(jīng)過(guò)激烈討論，多數國家認同海洋遺傳資源相關(guān)術(shù)語(yǔ)的定義要與《公約》及其《關(guān)于執行<聯(lián)合國海洋法公約>有關(guān)養護和管理跨界魚(yú)類(lèi)種群和高度洄游魚(yú)類(lèi)種群規定的協(xié)定》保持一致，應區分作為商業(yè)和作為海洋遺傳資源的魚(yú)類(lèi)。但問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決。

二、中國的原則立場(chǎng)

在本次預委會(huì )上，中國和77國集團就海洋生物遺傳資源、包括公海保護區在內的劃區管理工具、環(huán)境影響評價(jià)、能力建設與技術(shù)轉讓、跨領(lǐng)域等問(wèn)題提出了聯(lián)合提案。同時(shí)，中國又就一些關(guān)鍵問(wèn)題作出了說(shuō)明和澄清。總體來(lái)說(shuō)，中國的立場(chǎng)客觀(guān)、中立且具有現實(shí)性，強調BBNJ應在養護與可持續利用之間保持合理平衡，制度設計和安排應具有充分的法律依據、堅實(shí)的科學(xué)基礎和符合客觀(guān)實(shí)際需要，要有利于增加人類(lèi)對海洋生物多樣性的認知，鼓勵創(chuàng )新，激勵而不是阻礙海洋科學(xué)研究。

中國認為，BBNJ協(xié)定應兼顧各方利益和關(guān)切，立足于國際社會(huì )和絕大多數國家的利益和需求，特別是要顧及廣大發(fā)展中國家的利益；協(xié)定應同時(shí)兼顧養護與可持續利用，不應給各國增加不切實(shí)際的負擔；預委會(huì )提交的聯(lián)大建議，應盡最大努力在協(xié)調一致的基礎上反映各方共識；中國愿在維護現有國際海洋秩序的基礎上，與各國一道共同推進(jìn)BBNJ國際新規則的制定，促進(jìn)養護和可持續利用BBNJ目標的實(shí)現。

總之，中國在管理對象、遺傳資源惠益分享、人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)與知識產(chǎn)權保護、劃區管理工具包括海洋保護區、環(huán)境影響評價(jià)等爭議激烈的問(wèn)題上持有相當靈活和開(kāi)放的立場(chǎng)。

三、南非提案，一線(xiàn)生機

在3月27日的全體大會(huì )上，南非向大會(huì )提交了新提案，指出聯(lián)大69/292決議已經(jīng)限定了BBNJ管理對象的范圍，實(shí)際上國際糧農組織、全球各區域、分區域漁業(yè)組織已經(jīng)對屬于生物資源的魚(yú)類(lèi)實(shí)施了有效管理；國際海底管理局也對國際海底區域的礦產(chǎn)資源的勘探開(kāi)發(fā)制定了完善的管理規章。那么留給BBNJ協(xié)定適用對象的空間就顯得極為有限。會(huì )議既然選擇了海洋遺傳資源作為主要適用對象，那么就必須做出選擇，是堅持《公約》確定的公海上覆水體“捕魚(yú)自由原則”，還是認為海洋生物遺產(chǎn)資源應適用《公約》對國際海底礦產(chǎn)資源確定的“人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)原則”，亦或是與會(huì )各方提出區別于以上原則的新方向。明確這一點(diǎn)是會(huì )議達成共識、繼續向前推進(jìn)的前提。該提案得到了相當多的國家和國際組織的積極回應，但遺憾的是，由于此議題時(shí)間安排有限，大會(huì )沒(méi)有對此提案展開(kāi)充分討論。

從隨后的其他平行問(wèn)題的討論中我們深切的感觸到，在基礎問(wèn)題沒(méi)有解決前，深入的討論其他問(wèn)題，將會(huì )造成多么尖銳的矛盾和巨大的混亂。例如，《公約》并沒(méi)有對海洋遺傳資源的權利屬性做出規定，“人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)”并不包含海洋遺傳資源，那么其他非開(kāi)發(fā)國有什么法律依據要分享惠益甚至是知識產(chǎn)權呢？海洋遺傳資源無(wú)非是通過(guò)漁業(yè)活動(dòng)或海洋科研活動(dòng)獲取，而這兩類(lèi)活動(dòng)在《公約》中都有明確的原則規定，在公海上是自由的，那么我們有什么理由和依據對這類(lèi)活動(dòng)設定準入和加以限制，甚至要對遺傳資源的獲取收費和分享惠益呢？在討論到海洋保護區的設定時(shí)更是如此，意見(jiàn)的紛雜直接動(dòng)搖了聯(lián)大69/292決議。新協(xié)定的目標毫無(wú)疑義是養護海洋生物的多樣性，但如何處理與現存的其他國際組織已經(jīng)建立的海洋保護區間的關(guān)系？養護生物多樣性與BBNJ聚焦遺傳資源的共識間的差別如何在設定和管理保護區中體現？包括環(huán)境評價(jià)等其他問(wèn)題的討論，都顯得各方在各說(shuō)各話(huà)，共識推進(jìn)步履維艱。

四、原則立場(chǎng)尖銳沖突，矛盾難以調解

即便有前兩次預委會(huì )談判的基礎，但本次會(huì )議談判進(jìn)程顯得更加劍拔弩張。雖然，BBNJ談判在管理對象問(wèn)題上逐步聚焦在海洋遺傳資源，但由于缺乏深入全面的討論和達成廣泛一致的共識，在一些平行問(wèn)題討論中，如遺傳資源的獲取與惠益分享、海洋保護區的管理模式、海洋環(huán)境影響評價(jià)的決策與監督等，各國、各國際組織立場(chǎng)尖銳沖突，矛盾難以調和。

1、海洋遺傳資源及惠益分享的原則及分享方式

本議題在談判中矛盾最為突出，77國集團、非洲集團、小島嶼國家聯(lián)盟、太平洋島國、加勒比共同體和內陸發(fā)展中國家等形成“惠益共享派”，堅持BBNJ管轄海域海洋遺傳資源應適用“人類(lèi)共同繼承遺產(chǎn)”原則，進(jìn)而要求在獲取、研究和開(kāi)發(fā)的不同階段分享惠益，并要求無(wú)償獲取包括衍生物在內的樣本、數據和遺傳序列信息。小島嶼發(fā)展中國家和拉美國家強調應對獲取海洋遺傳資源的活動(dòng)建立全面監管和可追蹤的管理制度。此外，“惠益分享派”主張建立國際信托基金，并將惠益分享與能力建設和海洋技術(shù)轉讓掛鉤。

以歐盟、澳大利亞、新西蘭等國及眾多非政府國際組織為代表的“協(xié)調務(wù)實(shí)派”，建議談判不應糾結于原則之爭，應重點(diǎn)討論具體制度安排。日本、俄羅斯等“海洋開(kāi)發(fā)派”強調惠益分享僅限于非貨幣化，堅持信托基金應是自愿性質(zhì)，并強調新協(xié)定不能阻礙海洋科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng )新。

2、海洋保護區的管理模式

劃區管理工具包括海洋保護區是歐盟為代表的“環(huán)保派”與美日俄為代表的“利用派”爭論的焦點(diǎn)。其中，分歧主要體現在管理機制方面。

談判過(guò)程中形成全球模式、區域模式及混合模式三種管理機制，三種模式的關(guān)鍵區別在于誰(shuí)掌握劃區管理的決策權。全球模式主張建立一個(gè)全球機構進(jìn)行統一管理和決策。其優(yōu)勢在于統一規劃管理，有利于全球海洋綜合治理，但一些問(wèn)題如如何處理與現有區域組織的關(guān)系則難以解決。區域模式強調區域主體的決策權，不需要全球層面的監管，要發(fā)揮區域組織的作用并利用其已有經(jīng)驗。但這種模式基本是在維持現狀，國際社會(huì )參與度低、碎片化的缺陷已呈現，也不適應全球一體化的發(fā)展趨勢。混合模式主張通過(guò)加強區域合作機制，同時(shí)提供全球指導和監管。這一框架有利于統一標準和指南的制定與推行，也利于發(fā)揮區域組織作用。但作為一種折衷的作法，混合模式的效力難以保證，全球框架與區域組織之間的關(guān)系也很難理順。

3、環(huán)境影響評價(jià)的決策與監督

環(huán)境影響評價(jià)議題以聯(lián)大69/292號文件為出發(fā)點(diǎn)，主要討論了開(kāi)展環(huán)評的地理范圍、啟動(dòng)環(huán)評的門(mén)檻、標準、原則及需要開(kāi)展環(huán)評的活動(dòng)類(lèi)型等具體要素。多數國家認為《公約》206條是啟動(dòng)海洋環(huán)境影響評價(jià)的門(mén)檻，不包括發(fā)生在國家管轄內但影響管轄外海域的活動(dòng)，也不能損害現有國際組織已經(jīng)做出的環(huán)評規定。

環(huán)境影響評價(jià)活動(dòng)的決策主體問(wèn)題是爭論的熱點(diǎn)。新西蘭、歐盟、挪威等國認為，環(huán)評應由活動(dòng)的運營(yíng)方開(kāi)展。多數發(fā)展中國家和國際組織主張成立一個(gè)全球化國際環(huán)境評估機構，但俄羅斯代表提出明確反對意見(jiàn)，認為中央化機構會(huì )效力低下，甚至會(huì )造成項目的凍結。我國代表團贊同這一觀(guān)點(diǎn)，認為程序應便于操作，不應造成負擔。同時(shí)，我國代表團、美國、歐盟、新加坡、日本都強調了國家在開(kāi)展環(huán)評活動(dòng)中的主體地位。

歐盟主張環(huán)境影響評價(jià)是各國保護海洋環(huán)境的一般義務(wù)；強調各國在制定海洋政策、規劃方案和開(kāi)發(fā)項目之前，就可能產(chǎn)生的不利影響要根據共同商定的標準開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)和戰略環(huán)境影響評價(jià)。歐盟還提出開(kāi)展環(huán)境影響評價(jià)和戰略環(huán)境影響評價(jià)的指南，包括閾值、范圍、類(lèi)型、報告、執行和遵約等內容。

10天的會(huì )議，幾乎沒(méi)有達成一項有價(jià)值的共識，似乎為BBNJ談判的前景蒙上了一層陰影。

五、解決問(wèn)題的可能途徑

如前所述，聯(lián)大69/292號決議明確了BBNJ談判的聯(lián)大授權范圍，是BBNJ協(xié)定談判的基礎。但是如果嚴格按照這一決議的限定進(jìn)行討論，必將難以達成具有法律意義上的、全新的國際法律文件。當然就部分已經(jīng)達成的非原則共識發(fā)表不具有任何法律約束力的政治文件、聲明或是行動(dòng)指南也是解決問(wèn)題的幾種可能。

我們認為，真正解決BBNJ問(wèn)題必然面臨著(zhù)對《公約》的補充、完善甚至是突破。實(shí)際上，《關(guān)于執行1982年12月10日《聯(lián)合國海洋法公約》第十一部分的協(xié)定》就已經(jīng)在這一方面取得了突破，可以作為BBNJ協(xié)定談判的樣板。

首先是BBNJ協(xié)定根本目標的問(wèn)題。到底是生物多樣性養護和可持續利用，還是海洋生物遺傳資源的獲益與分享。從談判進(jìn)程可以看出，這兩點(diǎn)雖然從表面上看并不矛盾，但海洋遺傳資源的獲益分享無(wú)疑已成為談判中各國最為關(guān)注的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，這一點(diǎn)也是談及“適用對象”和“資源”時(shí)所不可避免的。如果過(guò)于關(guān)注其中惠益，必然會(huì )導致資源養護和可持續利用的目標無(wú)法被貫徹，造成初始目標偏離。因此，明確并堅持協(xié)定的根本目標是保證談判走向、最終取得談判成果的首要條件。

其次是對“公海捕魚(yú)自由原則”的修正問(wèn)題和對“人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)”范圍的調整問(wèn)題。《聯(lián)合國海洋法公約》僅對“區域”礦產(chǎn)資源做出“人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)”的規定，而對生物遺傳資源的法律屬性并未明確，這一點(diǎn)是導致談判僵持于原則之爭的根本原因。為解決這一矛盾并實(shí)現利益平衡，南非提案具有進(jìn)一步討論的意義。該提案可以推導為，將“人類(lèi)共同繼承財產(chǎn)”原則的適用范圍調整擴大到“區域”范圍內的國際海底的海洋生物遺傳資源，而上覆水體部分包括其中的海洋生物仍然適用“公海自由”原則。同時(shí)，在具體制度設計中再做出適當安排。這或許能為發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間達成妥協(xié)提供可能性。

第三是對BBNJ協(xié)定適用范圍的進(jìn)一步確認問(wèn)題。作為綜合性法律問(wèn)題，BBNJ協(xié)定適用范圍的確定不應僅局限于生物學(xué)層面，而應在空間上、區域上予以明確。深海漁業(yè)可持續管理問(wèn)題已在“1995年漁類(lèi)種群協(xié)定”、《負責任漁業(yè)行為守則》、聯(lián)大46/215號決議、《促進(jìn)公海漁船遵守國際養護和管理措施的協(xié)定》等法律文件中做出安排。同時(shí)，聯(lián)合國糧農組織、各區域、分區域國際漁業(yè)管理組織等已對公海海域實(shí)施了多年有效的管理。目前，就生物種群而言，只有國際海底區域的生物種群在管理上是空白。因此，BBNJ協(xié)定的適用范圍是否可以明確為國際海底區域的生物種群。此問(wèn)題的明確可以規避談判過(guò)程中關(guān)于生物資源與魚(yú)類(lèi)種群及區分不同目的用魚(yú)、處理區域漁管組織關(guān)系等諸多棘手問(wèn)題，有利于談判進(jìn)程的有效推進(jìn)。

第四是統一全球區域和分區域漁業(yè)規則問(wèn)題。隨著(zhù)全球一體化進(jìn)程的不斷加快，施行全球統一治理的呼聲越來(lái)越高，全球海洋資源與環(huán)境管理規則不斷收緊已是大勢所趨。當前全球的區域和分區域漁業(yè)組織和機制已經(jīng)超過(guò)20個(gè)，基本覆蓋了所有公海海域。這些組織和機制建立的基本原則、采取的管理措施大致相同，具有一定的統一基礎。BBNJ談判如果能突破聯(lián)大69/292號決議，充分協(xié)調現有漁業(yè)組織機制，建立統一的全球管理機制框架，這或許是BBNJ談判另一條可行的道路。

BBNJ問(wèn)題是當今國際海洋領(lǐng)域最受關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。今年7月份將是預委會(huì )的最后一次會(huì )議，如何在國際規則制定過(guò)程中體現中國話(huà)語(yǔ)權，提出與我海洋現實(shí)利益和戰略發(fā)展相適應的中國方案，制定出切實(shí)可行的應對政策和措施是我國海洋領(lǐng)域當前面臨的重要任務(wù)。

            作者：胡學(xué)東，國家海洋局大洋辦副主任

                      高巖，  國家海洋局大洋辦工程師

                      戴瑛，  大連海洋大學(xué)副教授